의제 21
1. 개요
1. 개요
의제 21은 1992년 브라질 리우데자네이루에서 열린 유엔환경개발회의(UNCED, 지구정상회의)에서 채택된, 지속가능한 발전을 위한 포괄적인 국제 실행 계획이다. 1992년 6월 14일에 공식 채택된 이 문서는 21세기를 향한 행동 의제라는 의미를 담고 있으며, 환경 보전과 경제 발전의 조화를 통한 지속가능한 발전 실현을 최우선 목표로 삼았다.
이 계획은 단순한 선언이 아닌 구체적인 행동 프로그램으로, 정부, 국제기구, 비정부기구(NGO), 그리고 다양한 주요 집단이 참여하여 지역적, 국가적, 세계적 수준에서 실행해야 할 세부 사항을 담고 있다. 의제 21은 빈곤 퇴치, 소비 패턴 변화, 인구 동태 관리부터 대기 보호, 산림 보전, 폐기물 관리에 이르기까지 광범위한 분야를 포괄한다.
의제 21의 채택은 국제 사회가 환경 문제를 경제·사회 발전 정책과 분리할 수 없는 통합적 과제로 인식하는 중요한 전환점이 되었다. 이 문서는 이후 각국이 국가 지속가능 발전 전략을 수립하는 근간이 되었으며, 리우 선언 및 기후변화협약 등과 함께 리우 회의의 대표적 성과로 평가받는다.
2. 배경과 채택
2. 배경과 채택
의제 21은 1992년 6월 14일, 브라질 리우데자네이루에서 열린 유엔환경개발회의(UNCED, 지구정상회의)에서 채택되었다. 이 회의는 당시 심화되던 지구 온난화, 생물 다양성 손실, 산림 파괴 등 글로벌 환경 문제에 대한 국제사회의 공동 대응 필요성이 높아지는 가운데 소집되었다. 의제 21은 환경 보전과 경제 발전이 상충하지 않고 조화를 이루어야 한다는 지속가능한 발전 개념을 구체적인 실행 계획으로 담아낸 최초의 포괄적 국제 문서라는 점에서 역사적 의미를 가진다.
의제 21이 채택되기까지는 1987년 유엔 세계환경개발위원회(WCED)가 발표한 보고서 《우리 공동의 미래》(Our Common Future)가 중요한 이론적 토대를 제공했다. 이 보고서에서 공식화된 지속가능한 발전 개념은 의제 21의 핵심 철학이 되었다. 또한 1972년 스톡홀름 유엔인간환경회의 이후 20년간 축적된 국제 환경 논의와 각국의 경험이 배경이 되었다. 채택 과정에서 선진국과 개발도상국 간의 책임과 재정 지원 문제, 주권 문제 등이 주요 쟁점으로 논의되었으며, 결국 자발적 이행을 원칙으로 하는 합의문 형태로 채택되었다.
3. 주요 내용
3. 주요 내용
3.1. 사회경제적 차원
3.1. 사회경제적 차원
의제 21의 사회경제적 차원은 지속가능한 발전을 달성하기 위한 핵심적인 경제 정책과 사회 정책을 포괄한다. 이 부분은 빈곤 퇴치, 소비 패턴 변화, 인구 동태 관리, 인간 건강 증진, 지속가능한 인간 정주지 조성 등 광범위한 주제를 다룬다. 특히 빈곤을 지속가능성에 대한 가장 심각한 문제 중 하나로 규정하고, 빈곤 퇴치를 위한 국가별 전략 수립과 국제 협력을 강조한다.
또한 지속가능하지 않은 소비와 생산 패턴이 환경 압박의 주요 원인임을 지적하며, 이를 변화시키기 위한 정책을 요구한다. 여기에는 자원 효율성 제고, 폐기물 최소화, 환경에 유해한 보조금 철폐, 소비자 정보 제공 강화 등이 포함된다. 인구 증가와 이동이 환경 및 개발에 미치는 영향을 인식하고, 인구 정책과 개발 전략의 통합을 촉진한다.
인간 정주지 관리 측면에서는 모든 사람에게 적절한 주택을 제공하고, 정주지의 생태계 관리 능력을 향상시키며, 지속가능한 토지 이용 계획을 수립할 것을 권고한다. 보건 분야에서는 환경 위험으로부터의 건강 보호와 적절한 보건 의료 서비스에 초점을 맞춘다. 이러한 사회경제적 조치는 환경 보전 조치와 함께 의제 21의 통합적 접근을 구현하는 기반을 형성한다.
3.2. 자원 보전 및 관리
3.2. 자원 보전 및 관리
의제 21의 자원 보전 및 관리 분야는 지구의 자연 자본을 보호하고 지속 가능하게 관리하기 위한 구체적인 행동 계획을 담고 있다. 이 부분은 크게 대기, 토지, 산림, 생물 다양성, 해양 및 담수 자원 등 핵심 환경 매체별로 주요 도전 과제와 대응 전략을 제시한다. 예를 들어, 대기 오염 방지와 기후 변화 대응, 사막화 방지와 산림 관리, 생물 다양성 보전, 해양 오염 방지 및 담수 자원의 통합적 관리 등이 포함된다.
특히 이 장은 단순한 보전을 넘어 자원의 생산적이고 지속 가능한 이용을 강조한다. 산림에 대해서는 벌채보다는 조림과 산림의 다목적 기능 유지에 초점을 맞추고, 농업 및 농촌 개발과 연계한 토지 관리 방안을 제안한다. 수자원 관리에서는 수질 보전과 모든 이용자의 공평한 접근을 보장하는 통합 수자원 관리(IWRM)의 도입을 촉구한다. 이러한 접근은 인간 활동이 생태계의 건강과 직결되어 있음을 인정하는 것이다.
이 분야의 실행은 주로 각국 정부의 책임 하에 이루어지지만, 지방 정부의 역할과 시민 사회, 기업의 참여를 매우 중요하게 여긴다. 폐기물 관리, 유해 물질 관리, 수질 오염 방지와 같은 구체적인 문제 해결을 위해 새로운 정책 수립, 기술 이전, 모니터링 체계 구축 및 대중 교육이 필요하다고 명시하고 있다. 결국 자원 보전 및 관리는 의제 21이 지향하는 환경과 개발의 통합을 실현하는 핵심 기반으로 작동한다.
3.3. 주요 집단의 역할 강화
3.3. 주요 집단의 역할 강화
의제 21은 지속가능한 발전을 달성하기 위해 정부뿐만 아니라 사회의 모든 구성원의 참여가 필수적이라고 강조한다. 이에 따라 제9장에서는 주요 집단들의 역할과 책임을 명시하며, 그들의 적극적인 참여를 촉진하기 위한 방안을 제시한다. 특히 여성, 청소년, 원주민, 비정부기구(NGO), 지방정부, 노동조합, 상공인, 과학기술계 등 9개의 주요 집단을 지정하였다.
이 계획은 각 집단이 가진 고유한 지식, 경험, 관점이 지속가능한 발전 정책과 실행에 반영되어야 함을 명확히 한다. 예를 들어, 원주민 공동체는 전통적 지식과 자연 자원 관리 방식을, 과학기술계는 전문적 분석과 혁신적 해결책을 제공할 수 있다. 또한 지방정부는 국가 정책을 지역 실정에 맞게 구체화하고 실행하는 핵심 주체로 인정받았다.
의제 21은 이러한 참여를 보장하기 위한 제도적 장치 마련을 권고한다. 이는 주요 집단들이 정책 결정 과정에 공식적으로 참여할 수 있는 협의 체계 구축, 정보에 대한 접근성 보장, 그리고 그들의 역량을 강화하기 위한 교육 및 훈련 프로그램 지원 등을 포함한다. 궁극적으로 이 접근은 상향식 의사 결정을 촉진하여 보다 포용적이고 효과적인 지속가능한 발전 전략을 모색하는 데 기여한다.
3.4. 이행 수단
3.4. 이행 수단
의제 21의 이행을 위해서는 재정, 기술 이전, 역량 강화, 그리고 제도적 틀 등 다양한 수단이 동원된다. 재정적 측면에서는 특히 개발도상국의 이행을 지원하기 위해 새로운 추가적인 재원의 동원이 강조되었다. 이는 공적 개발 원조의 확대와 함께 민간 부문의 투자 유치, 그리고 국제 금융 기구의 역할을 포함한다. 기술 이전은 환경적으로 건전한 기술의 개발도상국으로의 이전을 촉진하여 지속가능한 발전을 위한 기술적 기반을 마련하는 데 목적이 있다.
역량 강화는 의제 21 이행의 핵심 요소로, 국가, 지역, 지방 차원에서 정책을 수립하고 실행할 수 있는 인적 및 제도적 능력을 배양하는 것을 의미한다. 여기에는 교육, 공중 보건 교육, 그리고 과학적 역량 구축이 포함된다. 또한, 모든 수준에서 효과적인 의사 결정을 가능하게 하는 정보의 체계적인 수집과 분석, 즉 정보를 통한 의사 결정도 중요한 이행 수단으로 제시되었다.
제도적 틀은 의제 21의 목표를 실현하기 위한 거버넌스 구조를 말한다. 국가 차원에서는 국가 지속가능 발전 전략의 수립과 지방의제21의 추진이 촉구되었다. 국제적 차원에서는 유엔 체계 내에서의 협력 강화와 함께 주요 집단 및 시민 사회의 광범위한 참여를 보장하는 메커니즘이 마련되었다. 이러한 이행 수단들은 상호 연계되어 있으며, 그 성공적인 적용은 각국의 특수한 상황과 필요에 맞게 조정되어야 한다.
4. 이행과 평가
4. 이행과 평가
의제 21의 이행은 주로 국가 차원에서 이루어지며, 각국은 자국의 상황에 맞는 국가 지속가능 발전 전략을 수립하고 이행할 것을 권고받았다. 이를 위해 많은 국가가 국가 지속가능 발전 위원회를 설립하거나 유사한 기구를 구성하여 정책 조정과 모니터링을 담당하게 했다. 이행 과정에서 지방 정부의 역할이 강조되어 지방의제 21 운동이 전 세계적으로 확산되었으며, 시민 사회와 비정부기구(NGO), 기업 등 주요 집단의 참여를 촉진하는 것이 핵심 전략이었다.
이행 진전을 평가하기 위해 유엔은 1997년 유엔 지속가능한 발전 위원회(CSD)를 통해 정기적인 검토를 실시했다. 특히 1997년, 2002년, 2012년 등 주요 시점에 총체적인 이행 평가가 이루어졌다. 2002년 남아프리카공화국 요하네스버그에서 열린 지속가능한 발전에 관한 세계 정상 회의(WSSD)에서는 의제 21의 이행 부진을 지적하고 보다 구체적인 이행 계획을 담은 요하네스버그 실행 계획을 채택하기도 했다. 평가 결과, 교육과 의식 제고, 일부 환경 기술 보급에서는 진전이 있었으나, 빈곤 퇴치와 소비·생산 패턴의 근본적 변화, 자원 배분 측면에서는 한계가 드러났다.
의제 21의 이행 평가는 단순한 성과 점검이 아닌, 국제적 약속의 실질적 이행을 위한 제도적 메커니즘과 정치적 의지의 중요성을 부각시켰다. 이 과정에서 축적된 경험과 교훈은 이후 새천년 개발 목표(MDGs)와 지속가능 발전 목표(SDGs)를 포함한 후속 국제 개발 의제를 설계하는 데 중요한 기초 자료로 활용되었다. 궁극적으로 의제 21은 지속가능한 발전이 단순한 개념이 아니라 국가 및 지방 정부의 정책, 그리고 모든 사회 구성원의 실천으로 구체화되어야 함을 보여주는 이정표가 되었다.
5. 의의와 영향
5. 의의와 영향
의제 21은 지속가능한 발전이라는 개념을 국제적 실천 행동의 구체적 지침으로 전환한 최초의 포괄적 계획이라는 점에서 큰 의의를 가진다. 이 문서는 환경 문제를 단순한 생태적 관심사가 아닌 경제, 사회, 정치적 의사결정의 핵심 요소로 자리매김하게 했으며, 지방 정부, 비정부기구, 여성, 청년 등 다양한 주체의 참여를 강조함으로써 거버넌스의 패러다임을 변화시켰다. 또한, 선진국과 개도국의 공동이지만 차별화된 책임 원칙을 명시하여 국제 환경 협력의 새로운 기준을 제시했다.
의제 21의 채택은 전 세계 수백 개의 국가와 지방자치단체가 자체적인 지속가능 발전 전략을 수립하도록 직접적으로 촉발했다. 많은 국가에서 국가 의제 21을 수립했으며, 특히 지방의제 21 운동은 지역 수준에서 시민 사회의 적극적인 참여를 이끌어내는 중요한 계기가 되었다. 이 과정은 환경 정책이 중앙 정부의 독점적 영역에서 벗어나 지역 사회의 실천과 연결되는 토대를 마련했다.
이 문서의 영향은 이후의 주요 국제 환경 협정과 정책 수립에 지속적으로 반영되었다. 기후변화협약과 생물다양성협약의 체결 및 이행에 있어 의제 21의 원칙이 참고되었으며, 2000년 채택된 새천년개발목표와 2015년 채택된 지속가능발전목표 역시 경제, 사회, 환경의 세 가지 축을 통합적으로 다루는 의제 21의 기본 철학을 계승하고 발전시킨 것으로 평가된다. 이를 통해 의제 21은 21세기 글로벌 발전 의제의 원형이 되었다.
그러나 비판적인 관점에서, 의제 21은 법적 구속력이 없는 권고안이라는 한계를 지니고 있어 이행의 강제력이 부족했다는 지적도 존재한다. 구체적인 목표와 이정표보다는 일반적인 원칙과 행동 영역을 제시하는 데 그쳤기 때문에, 실제 성과를 측정하고 국가 간 책임을 묻기 어려운 측면이 있었다. 또한, 재정 이전과 기술 이전을 포함한 이행 수단에 대한 약속이 충분히 실현되지 않으면서, 특히 개발도상국들의 효과적인 이행을 저해하는 요인으로 작용하기도 했다.
